O fortalecimento recente do Congresso Nacional ocorreu com base em regras informais que concentraram poder nas presidências da Câmara e do Senado. Essa mudança esvaziou o trabalho de outras instâncias, como as comissões, e reduziu a previsibilidade e a transparência do processo legislativo. A conclusão faz parte de um documento divulgado pela Fundação Fernando Henrique Cardoso nesta semana.
Este é o segundo “policy paper” de uma série da instituição sobre os desafios institucionais e propostas para o aprimoramento da democracia brasileira. O primeiro, de outubro do ano passado, tratou do STF (Supremo Tribunal Federal). O formato consiste em um texto técnico que analisa um problema e sugere soluções.
Na análise, a pesquisadora Beatriz Rey, da Universidade de Lisboa, e Sergio Fausto, diretor da fundação, partem do princípio de que o Congresso passou a ter “maior protagonismo na definição da agenda pública e das políticas governamentais” nas últimas duas décadas. Os autores observam esse movimento tanto no aumento da produção legislativa quanto na diversificação dos temas tratados em lei.
Eles ressaltam, porém, que o fortalecimento do Congresso não deve ser visto com desconfiança por si só. O problema, segundo eles, foi a forma como isso ocorreu. “Parcela importante desse fortalecimento ocorreu precisamente por vias informais, o que produziu distorções que afetam desde o funcionamento das comissões permanentes até o uso das emendas orçamentárias e a organização da agenda legislativa”, diz o texto.
Um exemplo citado é o sistema de votação híbrido, criado durante a pandemia da Covid-19 para permitir participação remota. O modelo acabou mantido em algumas sessões mesmo após o fim da emergência sanitária. Em 2021, a PEC dos Precatórios foi votada com a participação remota de parlamentares que estavam em Glasgow, na Escócia, para a COP26.
“Essa discricionariedade da Presidência da Câmara é muito preocupante, pois permite que a deliberação remota continue sendo utilizada, em muitos momentos, de maneira informal”, afirma Rey. Com a dispensa da biometria, o presidente da Casa pode facilitar a obtenção de quórum em votações de seu interesse.
Outro ponto é o colégio de líderes, instância formada pelas lideranças partidárias que organiza a agenda do plenário. Os pesquisadores indicam que o grupo passou a funcionar “em uma zona intermediária entre a formalidade e a informalidade”, com reuniões até fora da Câmara. Rey afirma que, na gestão do ex-presidente Arthur Lira (PP-AL), não se sabia se a reunião do colegiado estava acontecendo. Um líder relatou a ela que, ao chegar para o encontro, foi questionado por Lira sobre o que fazia ali.
“Não à toa, Hugo Motta [atual presidente da Câmara] deixou as reuniões públicas porque era uma insatisfação dos próprios parlamentares. Se você fica sem as regras respeitadas, a personalidade do presidente da Câmara vai influenciar como os trabalhos serão conduzidos”, diz.
Para o diagnóstico, Rey e Fausto contaram com um grupo de discussões que incluiu o ex-presidente da Câmara Rodrigo Maia e o ex-deputado Marcus Pestana. Entre as recomendações estão a volta da deliberação presencial como regra, o fortalecimento das comissões, critérios mais rígidos para o apensamento de proposições, o restabelecimento das comissões mistas para medidas provisórias e a formalização do Colégio de Líderes.
As emendas orçamentárias, tema sensível no Congresso, aparecem no documento como assunto para uma futura agenda de reforma. “A gente pensou que é um tema tão importante que merece um documento à parte”, diz Rey. Os autores recomendam que as emendas sejam formuladas pelas comissões e que o limite financeiro “deixe de estar vinculado à receita corrente líquida ou ao orçamento do exercício anterior corrigido pela inflação”.
Na conclusão, Rey e Fausto afirmam que as mudanças dependem da capacidade do Congresso de construir “um movimento de autorregulação institucional à altura dos desafios que enfrenta”. A pesquisadora diz esperar que os parlamentares leiam o documento e que ele sirva de inspiração para projetos que alterem o regimento atual.
“Estou esperançosa porque sei que tem insatisfação dentro do Congresso em relação a isso. Acho que é um problema menos sensível do que o das emendas orçamentárias. Quanto a isso, estou bastante pessimista. Quando se ganha mais poder, é difícil ceder”, afirma. Rey conta que, na eleição de Hugo Motta, ouviu de parlamentares da direita à esquerda que “estava difícil trabalhar porque o processo estava ficando imprevisível”. “Essas são decisões sobre políticas públicas. Uma política que é decidida quando se diminui o espaço de deliberação vai ser empobrecida.”
